La revisión del POT: un tema complejo para Bogotá

Publicado por: David Luna

El POT no puede ser utilizado para imponer un modelo de ciudad, más bien tendría que ser, además de una herramienta de construcción colectiva que permita la participación de todos y todas, el resultado de una discusión juiciosa de la administración con ciudadanos, expertos, universidades y todos aquellos actores que le pueden aportar herramientas importantes que contribuyan al desarrollo de la capital a corto y largo plazo.

La revisión del POT: un tema complejo para Bogotá

@lunadavid
21 de Abril de 2013

El proceso de revisión de la Carta de Navegación de la Ciudad requiere mayor rigurosidad

El POT (Plan de Ordenamiento Territorial) es una sigla aburrida, que solemos oír con frecuencia quienes vivimos en la ciudad y nos interesamos por ella. No obstante, a pesar de la recurrencia de su nombre, los bogotanos poco sabemos de su trascendencia y la mayoría de la población todavía no entiende muy bien qué implicaciones puede llegar a tener.

Es el instrumento básico que permite desarrollar un proceso de ordenamiento del territorio, por medio de un conjunto de directrices, políticas y  estrategias, que orientan y definen el desarrollo físico y la utilización del suelo de un espacio determinado. Con la Ley 388 de 1997, se hizo obligatoria la adopción del plan para municipios y distritos, razón por la cual Bogotá adoptó su primer POT en el año 2000, el cual fue revisado en el 2003, para posteriormente con la expedición del Decreto 190 de 2004, compilar las normas que actualmente están vigentes para la capital. 

El POT es la carta de navegación de la capital para los próximos 12 años, es el documento que le permitirá a los bogotanos enfrentar los cambios que ha venido teniendo la ciudad y definir el rumbo del ordenamiento físico, por medio de la delimitación de zonas de inversión, zonas de riesgo, zonas de expansión, orden del suelo y la regulación del espacio público, entre otros aspectos. 

El debate en torno a la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial es una importante oportunidad para abrir espacios de autonomía y deliberación, haciendo del ejercicio ciudadano un pilar fundamental para la construcción de ciudad. Para llevar a cabo la modificación es necesario surtir 4 etapas: 1.La etapa de evaluación en la cual la Secretaría Distrital de Planeación y varios sectores de la administración distrital realizan un diagnóstico general de la visión de desarrollo urbano de la ciudad; 2. La fase de formulación, en donde se definen los aspectos que deben ser revisados y se elabora el documento técnico de soporte con participación ciudadana; 3. La etapa de adopción, en donde se realiza la concertación del documento con autoridades ambientales y se presenta al Consejo Territorial de Planeación para su revisión y visto bueno y 4. La etapa final o de ejecución, que es en la que se presenta el proyecto al Concejo para su aprobación y se realiza la socialización e implementación del plan. 

Como sucede con toda carta de navegación, la revisión del POT ha sido compleja. No obstante, en este caso, y en esta administración, el proceso ha sido más difícil de lo esperado. En septiembre de 2012, la actual administración entregó el primer borrador del proyecto para su evaluación al Consejo Territorial de Planeación Distrital (CTPD), órgano consultivo de planeación conformado por representantes de los gremios, sectores sociales, políticos, ambientales, culturales y educativos. En febrero de este año fue devuelto con concepto negativo, argumentando la poca participación y discusión que tuvieron los ciudadanos en los espacios abiertos por la Alcaldía para tal fin.

La Secretaría de Planeación tuvo que tomar algunos correctivos; se cambiaron los mecanismos mediante los cuales se estaba haciendo efectiva la difusión del plan a la ciudadanía y se presentó de nuevo en el mes de marzo al CTDP, el cual, en días pasados dio concepto favorable, siempre y cuando se realizaran algunas modificaciones. Con este panorama la administración podrá radicar el proyecto de modificación el próximo 2 de mayo ante el Concejo de Bogotá, el cual tendrá que ser estudiado detenidamente para evaluar los pros y contras de la propuesta y las implicaciones que su aprobación podría llegar a tener. 

Ad portas de que el Alcalde Petro presente el proyecto de modificación y después de realizar una revisión del borrador, no me cabe la menor duda que nos encontramos ante un documento que en varios aspectos le hace mucho daño a la ciudad, y que como es característico de esta administración, no tiene un norte definido y es fruto de un ejercicio improvisado que se ve reflejado en su articulado. Por esta razón haré énfasis en cuatro puntos que me parecen de vital importancia y ante los cuales debe prestarse atención: 


1. Se trata de revisar el POT y de ajustarlo, no de cambiar el rumbo de la ciudad.

Las modificaciones al POT deben construir sobre lo construido y no empezar de cero desechando los avances significativos que ha tenido la ciudad en muchos aspectos. La revisión que se quiere presentar al Concejo, más que una revisión excepcional (sustentada en el artículo 6 del Decreto 4002 de 2004), es sin duda alguna, una revisión de fondo a la estructura general del plan vigente, pues cambiaría no sólo algunas normas urbanísticas -que es lo que la ley permite en este caso de revisión- sino el grueso del actual plan de ordenamiento territorial. Soterradamente la administración actual pretende presentar como excepcional una modificación de carácter estructural, pues la intención del proyecto es hacer cambios importantes al manejo de los usos del suelo y los instrumentos de planificación, incluyendo el tema de alturas, edificabilidad y la forma en la que el POT vigente aplicaba la norma urbanística.

A pesar de mantener los objetivos estratégicos del Decreto 190 de 2004, planteados en los primeros 14 artículos del plan, se termina cambiando la norma dándole un enfoque de ordenamiento territorial diferente que se aleja de los objetivos esbozados inicialmente. La discusión en torno a la importancia del POT debe desligarse de criterios políticos, dejar atrás la mal utilizada estrategia de “lucha de clases” y olvidar el postulado de pretender dejar improntas filosóficas para tratar de pasar a la historia política, y centrarse de manera exclusiva en elementos de planeación a largo plazo que sean coherentes con los objetivos y lineamientos del plan. Acá es donde aplica tan importante principio de “construir sobre lo construido”, el cual Petro adopta de labios para fuera en sus artículos de opinión pero que claramente no aplica por su obsesión de premiar el interés de turno.


2. El proyecto de revisión tiene profundas debilidades en lo ambiental.

Las nuevas funciones delegadas a algunos órganos de la administración distrital, más allá de velar por la celeridad de los procesos, podrían traer muchos inconvenientes a largo plazo para la ciudad. Por eso hay varios puntos importantes para tener en cuenta: (i) El proyecto crea nuevas competencias para la Secretaría Distrital de Ambiente y la Secretaría Distrital de Planeación. El artículo 82 afirma que: “La Secretaría Distrital de Planeación mediante acto administrativo declarará los parques especiales de protección por riesgo a que se identifiquen en alguna de las categorías de suelo de protección con el apoyo técnico de la Secretaría Distrital de Ambiente y del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias, o demás entidades competentes” (ii) Asimismo, el parágrafo del artículo 37 faculta a la Secretaria Distrital de Ambiente para declarar áreas de protección ambiental en nuevas áreas que se identifiquen a partir de estudios técnicos y que cumplan con las condiciones para ser declaradas como tales, lo cual preocupa, pues se estos trámites se harían por decreto, con la firma de un funcionario de turno, en cualquier tipo de área y no por el Concejo, órgano plural, elegido democráticamente y donde el debate por lo menos da visos de garantista.

(iii) En vez de estudios técnicos que sustenten la toma de decisiones por parte de la Secretaria Distrital de Ambiente, ahora será suficiente tan sólo un concepto del Fondo de Prevención y Atención de Desastres –FOPAE- para que la administración declare áreas de riesgo con mayor facilidad y menor rigurosidad. (iv) En el artículo 48 en su parágrafo 3 se deja abierta la reglamentación de Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible por parte de la Secretaria Distrital de Ambiente, aún a pesar de que no constituyen suelo de protección y tampoco hacen parte del sistema hídrico.


3. Aclarar los criterios de edificabilidad

Los criterios para las distintas construcciones deben ser diferenciales

Una ciudad que está pensándose a largo plazo, no debe sólo ser estructurada a partir de supuestos políticos, es imprescindible tener en cuenta criterios de competitividad y desarrollo. Este proyecto no brinda estas garantías y en términos de edificabilidad quiere cambiar de manera improvisada la visión de ciudad que se venía implementando durante años anteriores (i) Se pretende que en términos de edificabilidad, la norma le dé el mismo tratamiento a todas las construcciones. Por ejemplo a universidades o clínicas pequeñas, se le tratará de la misma manera que al urbanizador o al constructor de vivienda, lo cual podría volver inviables los proyectos y aumentar los costos de transacción que los usuarios tendrían que pagar por la prestación de un servicio. (ii) El nuevo proyecto establece los índices básicos de edificabilidad, otorgando al tratamiento de desarrollo un índice básico de "0".  En el POT vigente los índices van desde 0,6 para vivienda VIP hasta 1,4 para vivienda NO VIS y de 2.0 para tratamiento de consolidación. 

En el proyecto de modificación, el artículo 332 plantea una condición para acceder al índice adicional que en el caso del tratamiento de desarrollo se convierte en obligatorio por que el índice básico es nulo: "Índice de construcción máximo: Corresponde a los índices de construcción de edificabilidad máxima a los que se puede acceder condicionado a que se construya el 20% con uso de Vivienda de Interés Prioritario -VIP- y se cumpla con las cargas urbanísticas";  condición que se contradice con el artículo 376 del mismo proyecto,  en el cual se exige el 30% de área útil para destinarlo a VIP sin construcción.

(iii) Sin ninguna planeación y sólo con el ánimo de mostrar resultados a cualquier precio, la administración pretende ajustar este nuevo POT a las especificaciones se su Plan de Desarrollo, así vemos como el índice máximo de edificabilidad de la ciudad se encuentra concentrado en el centro ampliado, sin tener en cuenta que hoy en día este sector de la ciudad, no tiene la infraestructura necesaria en servicios públicos para implementar una densificación como la que se está proponiendo. 

Adicionalmente y teniendo en cuenta las metas populistas que la administración planteó para la construcción de vivienda VIP en el centro ampliado, preocupa que por la falta de infraestructura y planeación los más pobres no vayan a tener la posibilidad de adquirir vivienda. Además, al direccionar el grueso las políticas para el desarrollo del Centro Ampliado, se puede llegar a restringir el desarrollo de los suelos y predios que se encuentren por fuera de él. 

(iv) El uso del suelo en la ciudad se vuele poco rentable, pues en los escenarios planteados el área útil que queda para construir es insignificante y las fórmulas aplicadas en términos de edificabilidad hacen que el porcentaje real de construcción de los lotes sea muy pequeño.

(v) Con la expedición del Decreto 075 de 2013 por parte del Gobierno Nacional, se reglamentó la carga de la vivienda de interés prioritario en el país, exigiendo la destinación de mínimo un 20% de área útil para VIP a todos los  predios que estén sometidos al tratamiento de desarrollo o a planes parciales de renovación urbana. Interpretando de forma errónea e irresponsable el decreto, esta administración en su Plan de Desarrollo obliga a cumplir con este porcentaje en todas las licencias de construcción sin posibilidad de derecho de traslado, desestimulando considerablemente la inversión en el sector de la construcción. (vi) Los fondos de compensación en dinero que administrarían el pago de las obligaciones urbanísticas, no están claros en el articulado  y quedan sujetos a reglamentaciones futuras. 

Al no quedar debidamente expresa la destinación y administración especifica de esos recursos la administración tiene un margen de discrecionalidad muy amplio para manejarlos a su antojo, teniendo en cuenta que ésta reglamentación es una facultad legal de competencia del Concejo de la ciudad y no del Alcalde.

(vi) Según datos de Camacol Bogotá, la ciudad cuenta con 1647 hectáreas de suelo disponible, frente a más de 5000 hectáreas que requeriría en la próxima década. El suelo disponible al que la modificación le estaría dando norma favorable, tan sólo alcanzaría las 336 hectáreas 


4. Hay que apoyarse en la historia urbana para definir los usos del suelo

Tal y como está planteada esta modificación, generaría incertidumbre y caos, no sólo en los ciudadanos, sino en diferentes sectores que quieren hacer parte del desarrollo de la ciudad. 

Los usos del suelo son otro tema importante en el cual habría cambios significativos que afectarían de forma directa el desarrollo de nuestra ciudad: (i) Desde el año 2000 y en virtud de la instrucción establecida en el Plan de Ordenamiento Territorial, la Secretaria de Planeación Distrital viene consolidando 116 Unidades de Planeamiento Zonal -UPZ- como mecanismo para reglamentar el uso del suelo en toda la ciudad.

Pese al esfuerzo, los buenos resultados y a más de 12 años de trabajo en torno a este indicador, ahora esta administración sin ningún argumento claro deroga la reglamentación en la que las UPZ venían trabajando, en lo relacionado con los usos, tratamientos y edificabilidades y se las delega a las Alcaldías Locales,  las cuales no cuentan con la organización e infraestructura necesaria para cumplir a cabalidad con esta función. (ii)  Sataniza el tema de equipamientos y establece nuevas reglas para los planes de implantación. Cuando se requiera la construcción o ampliación de proyectos viales para la mitigación de impactos, es el promotor el que debe disponer los recursos para las expropiaciones que se requieran en la realización de la obra, lo cual haría inviable los proyectos de inversión privada desestimulando el desarrollo de la ciudad. 

La administración no tendría por qué endosar al sector privado su responsabilidad en la construcción y mantenimiento de infraestructura vial. lo que en el proyecto se define como “acciones de mitigación”, desestimula la inversión y aumenta considerablemente los precios de construcción. 

Así las cosas, este proyecto tal y como está estructurado abriría un grado de discrecionalidad muy grande en favor de la administración, dando paso a decisiones arbitrarias que generan incertidumbre y caos, pues varios de los temas fundamentales para el desarrollo de la ciudad, no se definen con claridad y quedan normas sujetas a posterior reglamentación, lo cual tiene un impacto considerable tanto en el tema ambiental como en el desarrollo urbanístico de la ciudad y la calidad de vida de los bogotanos.

Los procesos de participación no fueron desarrollados seriamente y se convirtieron en reuniones informativas, en donde los comentarios y propuestas de los asistentes no son tenidos en cuenta por la administración. Más que espacios para una discusión real del futuro del desarrollo territorial, fueron reuniones para cumplir un requisito que le exigía la socialización y construcción del plan con la participación de los ciudadanos. Es claro entonces, que no existe un modelo de ciudad definido dentro del proyecto, pues a pesar de tener como bandera principal el desarrollo económico basado en políticas de redistribución para eliminar la segregación, olvida por completo las ventajas competitivas que tiene Bogotá y a largo plazo generará una ciudad sin vínculos con la región y el país, que terminará siendo mucho más pobre e inequitativa.  
El POT no puede ser utilizado para imponer un modelo de ciudad, más bien tendría que ser, además de una herramienta de construcción colectiva que permita la participación de todos y todas, el resultado de una discusión juiciosa de la administración con ciudadanos, expertos, universidades y todos aquellos actores que le pueden aportar herramientas importantes que contribuyan al desarrollo de la capital a corto y largo plazo.